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老林的博客

 
 
 

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略论林业法律制度的立法缺陷与完善  

2017-08-10 11:24:29|  分类: 理论探索 |  标签: |举报 |字号 订阅

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现代林业是以现代林业法律制度为保障的,但由于历史的原因,我国现行林业法律制度在很多方面制约了这种发展。造成这一问题的一个重要原因是行政手段法律化,将过去计划经济的一些行政手段以法的名义和力量强力推行,而忽视了与市场机制、民法规则的匹配和协调。这从公权与私权的博弈可见一斑。

一、行使对林木权利而产生博弈的主要方面和环节

(一)相邻关系和地役权法律制度的利害冲突。现阶段矛盾和问题还比较突出,毁林案件时有发生,如耕种人以相邻林木影响庄稼采光和地力为由,将林木拔除或砍毁;种树人不经耕种人同意,强行在相邻土地上植树造林。如何调整这些关系呢?物权法等规定,不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。但在实践中,很难贯彻这一原则。以在农田边植树造林为例,耕种人要么忍气吞声,默认损害后果,要么意气用事,私自毁坏林木。如何处理这两种权利之间的矛盾,目前还没有一个明确说法。当相邻关系无法或不适合解决相邻土地使用权时,建立地役权法律制度就成为必需。

(二)土地承包经营权法律制度的保护与侵害。从过去发生的涉林纠纷来看,有的地方以招商引资、土地使用权流转或建设绿色通道为名,不经土地承包经营人同意,或强行将承包土地收回转包给他人植树造林,或强行在农民承包经营的耕地上植树造林,由此造成土地承包经营权纠纷,引发诸多毁林案件。土地承包经营权是“一种长期而有保障的土地使用权”,权利人依法享有生产经营自主权,违背土地承包经营人意志的植树行为是一种民事侵权行为,应承担相应民事责任。在实践中,各地对此情形处理不一,有的作为民事纠纷处理,有的则作为案件处理,何为正确?莫衷一是。

(三)林木采伐制度的合法与合理辩证。按照公共经济学理论,私人部门没有义务免费为社会提供公共产品,但是,国家为了维护公共利益,对林木采伐实行许可制度,如此,林权人不但不能获得合理的经济补偿,而且连物权的行使也受到限制,这不符合市场经济平等、竞争原则,群众意见很大。再者,按现行法律规定,无证或超期采伐林木应当处罚。这就好比说,一个人无偿为国家做义工,有一天这个人不干走掉了,国家不但不感谢他做的贡献,反而以未经批准为由,对这个人进行处罚,这于情于理都是有些说不过去的。而超期采伐林木,等于是延长了林木生态服务功能,这对社会有危害吗?对无害行为进行处罚,不符合良法之治精神。

(四)木材流通管理制度的严与宽。国家要管理的应是森林资源,而不是作为商品的木材,木材流通与林木被非法采伐并没有直接和必然的因果关系,对木材流通的管制会造成对公民权利的限制,甚至是侵害。如合法采伐的木材被无证经营或运输,按木材凭证经营、运输制度,行为人无疑是违法的,但破坏森林资源了吗?没有。对没有社会危害的行为规定为违法行为并进行惩罚,有违法律正义。为了防止危害森林资源行为的发生,而将国家管理权扩大至与该管理对象相关的各个方面,容易造成公权滥用,影响商品交易安全、便捷和自由,而在市场经济条件下,交易安全、便捷和自由恰好是最重要和最需要的。

(五)林木种苗管理制度的取与舍。苗木(包括移植的大树)具有自然资源属性和生产资料属性、生物属性和再生产属性,这使其同时成为森林资源管理制度和种子管理制度规范之物,这就犹如“一女两嫁”,存在着“抢亲”的可能。建立森林资源管理制度是为了保护生态安全而不是保证林木质量,设立林木采伐、木材流通许可可以控制从野外采挖林木移植;但是,林权登记制度与采伐、运输、经营、加工许可制度会影响苗木作为商品交易的安全和便捷。而种子管理制度则恰好反之,它可以保证林木种子的产品质量,保护再生产安全,但它不能控制从野外采挖林木移植而带来对生态的影响。这两种管理制度都存在“顾此失彼”的局限性。

二、林业法律制度利益博弈的原因及根源

(一)博弈的根源。林木具有双重属性,既有资源属性,又有财产属性。作为资源而言,林木是一种公共产品,国家对它的管理体现的是一种公共权利,代表着公共利益和社会整体意志。作为财产而言,林木最重要的是要保障和体现权利人意思自治。国家追求的是社会利益最大化,而作为私有主体的林权人追求的是经济利益最大化,由此产生了公权与私权的博弈,这在对林木的处分上表现得尤为突出。

(二)博弈的形成。解决公权与私权矛盾的过程,也就是矛盾双方博弈的过程。在博弈的过程中,代表公权的国家和集体(主要是国家)是通过立法的形式,建立森林资源管理制度,以获得对抗私权的公权;而代表私权的权利人一方面被强制在法律许可的范围内行使权利,另一方面也通过与公权的对抗与斗争,获取与一定历史条件相符的权利空间,而对抗与斗争的基本规律和趋势也总是在权利博弈中达到动态平衡。

(三)博弈的现状。在现有森林资源制度下,总体上是公权强势有余,而私权多有不力。单纯地看,公权强势对森林资源保护有利,很符合我国“严管林”的现实需要,但辩证地看,私权的弱化会造成行业的内在动力和活力不足,会直接影响到造林和管林的积极性,从而会削弱甚至抵消“严管林”所带来的积极效应。因此,森林资源制度的建立,必须充分考虑公权与私权的平衡。

三、林业法律制度利益博弈平衡点的建立

(一)建立健全林权相邻关系制度,协调各方利益共享。对在政府规划造林地上的植树行为,国家应直接通过法律规定其相邻关系,耕种人不得以自身利益受损害为由阻碍植树行为,但可以按规定得到相应补偿。对在政府规划造林地之外的植树行为,植树人与耕种人可以民事关系为基础,按照意思自治原则,通过签订合同的形式,建立地役权。同时,完善救济机制,如耕种人无力制止侵权行为发生的,可向公安机关报案,或是允许耕种人在一定条件下自行排除妨碍,确保合法权益不受侵害。

(二)建立森林分类经营制度,实行公权与私权分治。实行森林分类经营,在确定公益林时,如果需要将非公有制主体所有林木纳入其中,则此时必须以民事关系为基础,或通过收购形式将非公有制主体所有林木收归国有,或通过投资、补偿等形式,与非公有制主体造林人约定林木经营利用方式,在一定时期内和一定条件下将该林木作为森林资源管理。这种契约方式与现行的以行政强制为基础的管理模式有着本质差别,它更符合市场经济体制的要求,更能体现社会的公平与正义。

(三)改革林木采伐和木材流通制度,做到宽严并济。对林木采伐制度而言,应以森林分类经营制度为基础,实行森林和林木采伐分类管理。对生态公益林,实行严格的保护措施,从严设计采伐管理制度。对于非生态公益林,实行采伐登记制,由所有权人根据自己的意愿实施采伐。对于木材流通制度,充分考虑木材尤其是制品的商品属性,变“有错推定”为“无错推定”,对没有事实和依据认定木材来源为盗伐、滥伐林木的,应视为合法,以加快商品交易速度,保证交易安全。

(四)科学设计苗木管理制度,兼顾生态与经济效益。实行分类管理和分级管理相结合,森林资源管理制度和种子管理制度相结合。将苗圃生产的苗木和从野外采集籽粒、果实、叶等纳入种子管理制度范畴,不再作为森林资源进行管理;把从野外采挖的苗木纳入森林资源管理制度范围,不再作为种子进行管理。取消苗木运输许可证制度,代之以苗木标签制度,即在苗木流通环节,执法机关可以通过查验苗木标签,来检查该苗木是否来源于野外,一方面防止多头管理,另一方面防止乱采滥挖林木进入流通环节。

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