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浅议非法狩猎罪的禁猎区问题  

2017-08-10 15:09:22|  分类: 法制园地 |  标签: |举报 |字号 订阅

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最近,接触到一个非法狩猎案件,某人以科学研究为名,在某省多个自然保护区附近以及湿地公园等野生动物重要栖息地张网猎捕候鸟数万只,然后倒卖南方某省牟利。经案发地省级森林公安机关侦查并移送检察机关审查起诉后,检察机关以该省没有规定禁猎区为名,认为该案不构成非法狩猎罪,不予起诉。在此,暂且不论丝网是否禁用工具、网捕是否禁用方法,单就县级以上人民政府没有划定禁猎区就不构成非法狩猎罪来论,谬误甚大。试分析如下:

一、非法狩猎罪构成中的“禁猎区”含义

《中华人民共和国刑法》第三百四十一条第二款规定:“违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”

那么狩猎法规是怎么规定“禁猎区”的呢?《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条第二款规定:“省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域,保护野生动物及其重要栖息地,保护、恢复和改善野生动物生存环境。对不具备划定相关自然保护区域条件的,县级以上人民政府可以采取划定禁猎(渔)区、规定禁猎(渔)期等其他形式予以保护。”

于是乎,一些“严格”执法和司法的人员,将《中华人民共和国刑法》第三百四十一条第二款规定“禁猎区”,等同于《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条第二款规定县级以上人民政府划定的“禁猎区”。对不对呢?不对。该理解失之于片面。

每个法律专用名词在每部法律里都有其特定含义,譬如禁猎区,在《中华人民共和国刑法》里与《中华人民共和国野生动物保护法》里,其含义就不完全相同,哪怕这其中还有“违反狩猎法规”作为联系纽带。如果望文生义,不免失之于肤浅和错乱。对法律名词的解释,除了基本的文义解释外,有时还必须运用体系解释、历史解释、比较解释、目的解释等方法综合加以分析,以厘清其真正含义。

从刑法结构安排来看,非法狩猎罪属于《刑法》分则第六章(妨害社会管理秩序罪)第六节(破坏环境资源保护罪)内容,也就是说,刑法规定该罪是为了保护环境资源,非法狩猎罪中规定的“禁猎区”应当体现这一立法目的。

从非法狩猎罪客体来看,本罪侵犯的客体是国家保护野生动物资源的管理制度。也就是说,该罪的“禁猎区”反映的是国家保护野生动物资源的管理制度。

从以上分析可以看出,非法狩猎罪规定“禁猎区”的核心目的是保护野生动物资源,凡体现这一立法目的的“禁猎区”规定都应当是符合目的解释要义的,也就是合理的、可接受的。

但是,假如有法律或者行政法规规定,禁止在城镇范围内或是人群聚集的地方狩猎,那此类“禁猎区”是否属于刑法第三百四十一条第二款规定的“禁猎区”,就值得认真研究。如果法律或者行政法规规定该“禁猎区”的主要目的不是保护野生动物资源,而是保护人民生命财产安全等,就不能认定为刑法第三百四十一条第二款规定的“禁猎区”。

二、狩猎法规中的“禁猎区”含义

《中华人民共和国野生动物保护法》第六条第一款规定:“任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地。”这里,法律规定了一个禁止行为: 破坏野生动物栖息地。这个禁止行为与禁猎区是什么关系呢?暂且留待下文分解。

该法第十二条第一款规定:“国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门,根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果,确定并发布野生动物重要栖息地名录。”

结合前述的该条第二款分析,禁猎区与野生动物重要栖息地存在两个层次的关系。第一个层次:省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域,保护野生动物及其重要栖息地,保护、恢复和改善野生动物生存环境。第二个层次:对不具备划定相关自然保护区域条件的,县级以上人民政府可以采取划定禁猎(渔)区、规定禁猎(渔)期等其他形式予以保护。

这里明确了两个问题:第一,省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域,法律位阶在县级以上人民政府划定禁猎区之上。依照当然解释方法,省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域是理所当然的禁猎区。第二,禁猎区与野生动物重要栖息地是“一体两侧”的不同表述概念,一个侧重于形式,一个侧重于目的,野生动物重要栖息地就是禁猎区版图的一部分,而不是独立的存在。也就是说,野生动物重要栖息地就是法定的禁猎区。

该法第二十条规定:“在相关自然保护区域和禁猎(渔)区、禁猎(渔)期内,禁止猎捕以及其他妨碍野生动物生息繁衍的活动,但法律法规另有规定的除外。

“野生动物迁徙洄游期间,在前款规定区域外的迁徙洄游通道内,禁止猎捕并严格限制其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。迁徙洄游通道的范围以及妨碍野生动物生息繁衍活动的内容,由县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门规定并公布。”

该条第一款规定进一步明确了相关自然保护区域是法定的“禁猎区”,无需再通过县级以上人民政府划定禁猎区的形式进行明确。该条第二款规定明确了在野生动物迁徙洄游期间,在前款规定区域外的迁徙洄游通道,也是法定的“禁猎区”,同样无需县级以上人民政府再明确。需要县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门规定并公布的,是迁徙洄游通道的范围,而不是明确迁徙洄游通道为“禁猎区”。一个是对性质的界定:“什么是什么”;一个是对范围的规定:“什么属于什么”。这好比刑法规定了非法狩猎罪,县级以上人民政府依法划定禁猎区,但我们不能因此认为是县级以上人民政府规定在禁猎区狩猎可以入刑。

三、野生动物重要栖息地与相关自然保护区域认定

前面已作分析,国务院野生动物保护主管部门会同国务院有关部门确定并发布的野生动物重要栖息地,以及省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域,是法定的禁猎区,那么,这两种地域该如何认定呢?或者说,国家公园、地方级自然保护区、湿地公园、森林公园等,是否属于其范围之列呢?

截止目前,国务院野生动物保护主管部门以及国务院有关部门尚未确定和发布野生动物重要栖息地名单,因此不能具体地确定。

对相关自然保护区域的划定和管理,《〈中华人民共和国野生动物保护法〉释义》(国家林业局主编)是如此解释的:“野生动物栖息地有江河湖泊、草原、森林、海洋等多种形式,相关自然保护区域的划定和管理不但要遵守本法的相关规定,也要遵守有关专项的资源保护法律和法规的规定。”该解释除将自然保护区和国家公园明确为“相关自然保护区域”外,同时明确“规定相关自然保护区域依照有关法律法规的规定划定和管理,为下一步改革留出了空间。”

《中华人民共和国自然保护区条例》第十二条第二款规定:“地方级自然保护区的建立,由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请,经地方级自然保护区评审委员会评审后,由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议,报省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。”因此,地方级自然保护区可以认定为省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域。这里需要明确的概念是,省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域,不单包括国家级自然保护区和省级自然保护区,也包括市级、县级自然保护区(小区),只要是经省级人民政府批准的,都应当认定为省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域。

《湿地保护管理规定》(国家林业局令第32号)第三十一条项规定:“除法律法规有特别规定的以外,在湿地内禁止从事下列活动:(六)破坏野生动物栖息地、鱼类洄游通道,采挖野生植物或者猎捕野生动物”。

《森林公园管理办法》(1994122日林业部第3号令,2011125日国家林业局第26号令、2016922日国家林业局第42号令修改)第十六条规定:“森林公园经营管理机构应当按照林业法规的规定,做好植树造林、森林防火、森林病虫害防治、林木林地和野生动植物资源保护等工作。”

依照目的解释,将湿地公园、森林公园认定为省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域,或是县级以上人民政府划定的禁猎区,应该于理可通,但严格理论起来,还有一些“软肋”。

其一,部门规章规定的禁猎区不能视为刑法规定的禁猎区。《中华人民共和国刑法》第九十六条规定:“本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”所以,违反《湿地保护管理规定》和《森林公园管理办法》狩猎,不能认定为刑法第三百四十一条第二款规定的“违反狩猎法规”。

但是,《湿地保护管理规定》第一条规定:“为了加强湿地保护管理,履行国际湿地公约,根据法律法规和国务院有关规定,制定本规定。”第三十六条规定:“本规定所称国际湿地公约,是指《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。”该公约第四条规定:“1.每个缔约国应在湿地(不论是否已列入《名录》)建立自然保护区,以促进对湿地和水禽的保护,并采取充分措施予以看管。

2.当某一缔约国出于紧急的国家利益的考虑而取消列入《名录》的湿地或缩小其边界时,应尽可能弥补湿地资源的任何损失,特别应建立新的自然保护区,以供水禽生存,并在同一地区或其他地区保护原来生境的适当部分。”

该公约第五条规定:“各缔约国应努力协调和支持目前和将来就保护湿地及其动植物所制订的政策和条例。”

我国于1992年加入了该公约。也就是说,该公约在我国具有法律效力。国家林业主管部门作为国际湿地公约履约办公室的承担单位,其颁布的规章能不能视为有法律授权,存在争议。肯定者认为,公约第五条规定为实质上的授权;否定者认为,公约该原则规定不能视为法律授权。从明确性、规范性角度而言,《湿地保护管理规定》内容不能视为法律和行政法规授权。

其二,国家湿地公园、森林公园认定为省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域存在障碍。国家湿地公园、森林公园是由省级林业主管部门申报国家林业主管部门批准成立的,虽然经过了省级人民政府的同意,但由此认定是省级以上人民政府划定的,在行政主体上可能还欠缺说服力。再者,“依法划定”怎么认定?部门规章虽然是广义法律范畴,但要省级以上人民政府依照部门规章行政,是不是勉强了些。事实上,《〈中华人民共和国野生动物保护法〉释义》对此规定的解释是“相关自然保护区域依照有关法律法规的规定划定和管理”,部门规章不在此“法”之列。

其三,县级以上湿地公园、森林公园认定为县级以上人民政府划定的禁猎区存在争议。县级以上湿地公园、森林公园虽然是通过林业系统这个渠道认定的,但县级以上人民政府对该认定通过文件批复、批准成立管理机构、勘查定界、制定和发布管理规定等形式予以了确认。从实质上讲,是“划定”了禁猎区;但从形式上看,并未专门“划定”禁猎区。如果将这里的“划定”作广义或者扩张解释,将县级以上湿地公园、森林公园认定为县级以上人民政府划定的禁猎区并无太大法理和逻辑问题;但是,要达成共识并非易事,要避免执法和司法争议也很困难,因此,需要进一步释法才能解疑、定争。

四、刑法规定的“禁猎区”认定

根据以上分析,法律法规规章对“禁猎区”的认定至少包括以下区域:一是国务院野生动物保护主管部门会同国务院有关部门确定并发布的野生动物重要栖息地;二是省级以上人民政府依法划定的相关自然保护区域;三是县级以上人民政府划定的禁猎区;四是在野生动物迁徙洄游期间,县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门规定并公布的迁徙洄游通道;五是国家公园;六是部门规章规定的湿地(包括湿地公园)、森林公园等。

在以上六类地域中,前四类为法律、行政法规规定的“禁猎区”,自然应当认定为《中华人民共和国刑法》第三百四十一条第二款规定的“禁猎区”。至于有人认为刑法规定的“禁猎区”,仅指县级以上人民政府划定的禁猎区,实为望文生义。第一类和第二类的法律位阶要高于第三类,如果说第三类可以认定为刑法规定的“禁猎区”,根据“举轻以明重”法理和当然解释方法,那第一类和第二类理所当然为刑法规定的“禁猎区”。第四类与第三类认定相似,而且法律规定是对前三类地域的补充,其保护目的与立法目的具有同一性,根据目的解释、体系解释和比较解释方法,将其认定为刑法规定的“禁猎区”没有问题。

以上第五类地域,按照《〈中华人民共和国野生动物保护法〉释义》说明,是“为下一步改革留出了空间”。而且,依照国家发改委、环保部等13个部委联合发布的《建立国家公园体制试点方案》和中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》规定,国家公园的成立由国务院批复,其层次与前两类地域批准机关相同或在其之上,根据刑法第九十六条规定和“举轻以明重”法理,将国家公园认定为刑法规定的“禁猎区”于法有据、于理亦通。

以上第六类地域,从目的解释和扩张解释出发,可以认定为刑法规定的“禁猎区”,但由于欠缺法律、行政法规的明确规定和授权,此认定争议甚大,因此有必要在修订《陆生野生动物保护实施条例》时予以明确规定,或者是在修订有关司法解释时予以明确。

值得说明的是,如果以上有关地域不是县级以上人民政府划定或者确定的,而是县级以上人民代表大会及其常委会通过地方性法规规定或是通过决议、决定明确的,能否认定为刑法规定的“禁猎区”呢?单从文义来看,似乎不行,但结合法理来讲,是可以的。同级权力机关及其常设机构作出决定的法律位阶要高于行政决定,如果行政机关作出的决定和确定具有某种法律效力,那么“举轻以明重”,同级权力机关及其常设机构作出的类似决定和确定也应当具有某种法律效力。

基于以上分析,如果在修订有关非法狩猎罪的司法解释时,建议作如下规定:

刑法第三百四十一条第二款规定的“禁猎区”,包括:

(一)省级以上人民政府依法划定的自然保护区(小区)、国家公园等相关自然保护区域;

(二)县级以上人民政府依法确定的野生动物栖息地;

(三)县级以上人民政府依法划定的禁猎区;

(四)县级以上人民政府或其野生动物保护主管部门规定并公布的野生动物迁徙、洄游通道;

(五)县级以上人民政府批准成立的森林公园、湿地公园;

(六)其他法律法规规定的禁猎区域。

当然,县级以上人民代表大会及其常委会通过地方性法规规定或是通过决议、决定明确的与同级人民政府行政决定的以上相同事项,均为有效认定。

回头来看前文所举案例,检察机关以该省县级以上人民政府没有划定禁猎区,就认定该案行为人不构成非法狩猎罪,恐怕失之于肤浅和草率。

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